El programa original de la primera cumbre sudamericana, celebrada en Brasilia en 2000, era avanzar hacia la construcción de los “Estados Unidos de América del Sur”, según el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso. A su juicio ese proceso debía hacerse por dos movimientos: el primero era un acuerdo comercial entre la Comunidad Andina y el Mercosur, y el segundo era la integración física.

Según Cardoso, la “espina dorsal de América del Sur como espacio económico ampliado” era el vínculo Comunidad Andina–Mercosur, que debían converger en la creación de un “espacio económico”. Los gobiernos podrían tener diferencias sobre aspectos instrumentales, pero todos ellos compartían la creencia en una liberalización comercial para generar crecimiento económico. Desde aquel entonces hasta hoy las ideas de integración como “espacio económico”, “espacio económico ampliado” y la búsqueda de “convergencia” aparecen una y otra vez.

Las acciones concretas convergieron en el IIRSA. Los proyectos más importantes comenzaron a gestarse alrededor de Brasil, como las conexiones carreteras hacia Perú, Venezuela y Guyana, y la interconexión eléctrica con Venezuela. En todos estos casos fueron necesarios apoyos financieros importantes, pero que a diferencia de otras iniciativas no sólo contaron con el aporte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial, sino que cobró protagonismo una institución financiera sudamericana, la Corporación Andina de Fomento, y más recientemente el Banco de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil.

Se realizaron otros encuentros presidenciales, hasta que en un tercer cónclave, que tuvo lugar en Cusco, en 2004, se invoca la creación de una “comunidad” sudamericana. Sus principales defensores eran los presidentes de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y de Perú, Alejandro Toledo, junto al apoyo significativo del presidente del comité de representantes permanentes del Mercosur, el argentino Eduardo Duhalde.

La reacción de los demás más países fue muy diversa; algunos miraban con cautela, y otros, como Argentina, Paraguay y Uruguay, no estuvieron representado por sus presidentes en tanto reclamaban solucionar los problemas dentro del MERCOSUR antes de iniciar una nueva aventura regional.

La percepción generalizada era que la propuesta de una “comunidad” sudamericana era un interés esencialmente brasileño, y en especial asociado a acentuar los vínculos de su país con las naciones andinas.

El propósito de una comunidad de este tipo es muy ambicioso. América del Sur cubre 17,7 millones de km2, con una población de 376,5 millones de personas y un PIB total de 1,229 billones de dólares (millones de millones, cifras para el año 2005).

Si bien las declaraciones a la prensa en algunos casos fueron muy floridas, en Cusco los presidentes no firmaron un tratado o un convenio vinculante que desencadenara acciones concretas, sino que apenas subscribieron una “declaración”.

La meta señalada en la “Declaración de Cusco” es construir un “espacio sudamericano integrado”. Ese objetivo se lograría por los siguientes procesos: concertación y coordinación política, un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques regionales (Comunidad Andina y Mercosur), y con Chile, Suriname y Guyana, la integración física, energética y en comunicaciones, la armonización de políticas en desarrollo rural y agroalimentario, la cooperación en tecnología, ciencia, educación y cultura, y la integración entre empresas y sociedad civil.

Las acciones concretas propuestas en Cusco fueron escasas. Los presidentes accedieron a establecer un programa de acción que avanzara poco a poco, aclararon que no buscan crear una nueva institucionalidad sino apoyarse en la que ya existía, y encargaron a sus ministros de Relaciones Exteriores la presentación de propuestas más específicas.

A pesar de la generalidad en los acuerdos, la cita presidencial en Cusco tuvo importantes efectos en la opinión pública y en el marco de discusión de los procesos de integración continentales. Se convirtió en un nuevo “punto de partida” de la vinculación dentro de América del Sur. Las cumbre anteriores parecen haber caído casi en el olvido y se ha llegado incluso a renombrarlas. La cuarta cumbre celebrada en 2005 en Brasil pasó a ser la Primera Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la que sería la quinta reunión presidencial, que se celebrará en diciembre en Cochabamba, será la Segunda Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Asimismo, a partir de Cusco se instaló la idea de una comunidad en construcción, a pesar de los pocos acuerdos concretos que realmente se aplicaron.

En la propuesta aprobada en Cusco se pone una vez más el acento en una integración basada en convenios de libre comercio y en que esto se lograría en especial por la integración física. Es muy arriesgado sostener que allí se generó una nueva visión sobre la integración, y es bueno recordar que al menos cuatro de los países firmantes estaban decididamente volcados hacia los tratados de libre comercio con Estados Unidos.

En Cusco se redefinió IIRSA, reduciendo la enorme lista de trescientos proyectos a treinta y uno específicos. Además se firmaron otros convenios, destacándose el puente internacional que une la Amazonia de Brasil con la del Perú (Acre con Madre de Dios). En todos los casos los emprendimientos son interconexiones, y nada se avanzó en promover el desarrollo local ni en la articulación económica.

En el siguiente encuentro, en 2005, se aprobó una institucionalidad mínima y se establecieron ocho áreas de acción prioritaria: diálogo político; integración física; medio ambiente; integración energética; mecanismos financieros sudamericanos; asimetrías; promoción de la cohesión social, la inclusión social y la justicia social; y telecomunicaciones.

El problema del programa de la Comunidad Sudamericana de Naciones es su énfasis en el comercio y en la infraestructura, sin incorporar otros aspectos del desarrollo. Estos vacíos han quedado aún más evidencia al ser señalados por la carta abierta enviada por el presidente Evo Morales, de Bolivia, como una propuesta de trabajo frente a la próxima reunión en Cochabamba. Entre otros temas, Morales advierte que los planes en carreteras y puentes no pueden ser meras vías de paso para las exportaciones, sino que deben generar desarrollo local y regional. Además reclama otros compromisos sociales y ambientales.

La próxima cumbre presidencial enfrenta de esta manera el desafío de poder superar los viejos énfasis comerciales, y pasar a incorporar una visión más amplia del desarrollo, no sólo como una tarea que cubre otros aspectos, como los culturales, sociales y ambientales, sino también como un esfuerzo que debe hacerse entre varias naciones.

Publicado en el semanario Peripecias Nº 24 el 24 de noviembre 2006. Se permite la reproducción del artículo siempre que se cite la fuente. Licencia de Creative Commons con algunas restricciones