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Petróleo en Latinoamerica - Región Sudamericana
Domingo, 15 de Junio de 2008 13:11
Petroleras estatales en América Latina: Entre la transnacionalización y la integración (Parte I)
Por: Diego Mansilla (IADE - MORENO)
Fecha publicación:12/06/2008
ARGENPRESS

En el mundo, las reservas de petróleo están dominadas por las grandes petroleras estatales. América Latina tiene países con grandes reservas y empresas estatales. En este trabajo se analizan los casos de las petroleras estatales Petrobras (Brasil) y PDVSA (Venezuela), remarcando las diferentes estrategias de internacionalización de sus negocios. Si bien ambas empresas públicas experimentan una estrategia de transnacionalización, los objetivos son totalmente distintos. Los hidrocarburos representan uno de los insumos clave para la actual organización económica por lo que poseen una importancia estratégica para cualquier plan de desarrollo, crecimiento e industrialización.

Los hidrocarburos representan uno de los insumos clave para la actual organización económica por lo que poseen una importancia estratégica para cualquier plan de desarrollo, crecimiento e industrialización. A esto se suma el hecho de que los hidrocarburos son recursos naturales no renovables con una muy desigual distribución geográfica. Las mayores reservas se concentran en unos pocos países, mientras que los mayores consumidores casi carecen del recurso. Esto hace que el acceso a las reservas sea un factor importante en términos geopolíticos.

En este marco, las grandes empresas petroleras estatales tienen un poder cada vez mayor. Nacidas luego de la 'revolución de la OPEP' en 1973 y la ola de nacionalizaciones de la década del 70, las petroleras soberanas dominan la mayor parte de las reservas mundiales. En el año 2006, el 76% de las reservas mundiales de petróleo se encontraban en países de la OPEP y el 10,5% en países de la ex Unión Soviética, más un 3,5% en Brasil, México y China(1). Por tanto, se puede decir que en la actualidad el 90% de las reservas mundiales están en manos de petroleras estatales. Esto genera que las grandes petroleras internacionales (comandadas por las '7 hermanas' que actualmente se agrupan en 4) deban concentrar sus reservas en algunas pocas regiones (mayormente el Golfo de México y el Mar del Norte) o limitarse a operar como socios minoritarios de las petroleras estatales.

Los países dueños de las grandes reservas mundiales no solo hacen valer su peso en el plano económico sino que cada vez más son activos participantes en la arena financiera. Gracias a la renta petrolera que reciben vía las empresas estatales, los 'terratenientes mundiales' del petróleo generaron fondos de inversión soberanos que superan los grandes fondos de los países desarrollados. Estos 'fondos soberanos' de los países de la OPEP y otros petroleros como Noruega, que crecieron luego de la escalada del precio internacional que se viene experimentando desde 2001 (que acaba de quebrar la barrera de los u$s 100 por barril), realizan inversiones con las ganancias petroleras. A diferencia de lo sucedido en la década del 70, cuando los países petroleros depositaron sus ingresos en los grandes bancos internacionales, hoy estos fondos soberanos (que según el FMI ya llegarían a los 3.000.000 millones de dólares) invierten directamente en los mercados financieros y hasta terminan comprando o salvando a los grandes bancos de los países centrales. En este sentido se entiende la inyección de capital al Citigroup por parte del fondo soberano de Abu Dhabi.

A esto se suma el hecho de que las grandes petroleras estatales están incursionando en nuevos sectores del mercado energético mundial mediante la compra de empresas. Ya no se resignan a la extracción de hidrocarburos (upstream) como sucedía años atrás, dejando los rentables negocios de distribución, refinación, petroquímica o generación eléctrica a las grandes empresas privadas. Esto hace que las petroleras soberanas sean cada vez más importantes en los mercados energéticos mundiales.

Al interior de América Latina, si bien la región es exportadora neta de petróleo y energía en general, la distribución del recurso es también desigual. Mientras que Venezuela se encuentra entre las potencias petroleras mundiales (a punto de certificar sus reservas de petróleo extra-pesado que la catapultarán como la mayor reserva petrolífera del mundo), Brasil (primer consumidor de la región) dependió históricamente de la importación, habiendo llegado recién en el año 2006 a la autosuficiencia petrolera pero manteniendo la dependencia externa de gas natural. Estos dos países, junto con México, acumulan el 90% de las reservas petroleras de la región. En los tres, el mercado petrolero está dominado por sus petroleras estatales PDVSA, Petrobras y PEMEX, respectivamente. Mientras tanto, la mayor parte de los países de la región son importadores netos de energía, aunque en muchos de ellos el papel de las empresas estatales es central.

En la actualidad, las diferentes realidades de los países de América Latina permiten augurar grandes beneficios de la coordinación energética regional. Lo cual genera que la energía esté en primera plana en las discusiones sobre integración regional (tanto el ALBA como la nueva configuración del MERCOSUR con la entrada de Venezuela o el reciente UNASUR).

En este trabajo, se analizarán brevemente las características energéticas propias de Venezuela y Brasil (mayor extractor y consumidor respectivamente) y el papel de sus empresas petroleras estatales. La elección no es casual. Además de la importancia de estos países para cualquier proyecto de integración regional, ambos presentan empresas petroleras nacionales que resistieron la ola privatizadora de los noventa (aunque con ciertas modificaciones 'pro-mercado') y, al mismo tiempo que mantenían el dominio de su mercado interno, plantearon una fuerte estrategia de extranjerización. Petróleos de Venezuela (PDVSA) y Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) se transnacionalizaron, realizando inversiones en mercados energéticos de diversos países de América y del resto del mundo. Por este motivo es que se deja afuera de esta comparación a México (a pesar de su gran peso tanto económico como consumidor y extractor de hidrocarburos) ya que su empresa nacional (Pemex) carece de importantes inversiones externas (2). Sin embargo, ambas empresas llevaron adelante estrategias totalmente distintas en su salida al exterior en cuanto a la focalización geográfica, la relación con los gobiernos receptores y su contacto con sus casas matrices

Como el resto de Latinoamérica, Venezuela y Brasil sufrieron las trasformaciones producto de las exigencias de las políticas neoliberales del Consenso de Washington y sus empresas petroleras fueron unos de los principales objetivos de las 'reformas pro-mercado'. Luego de la salida de la crisis de la deuda (padecida particularmente por Brasil, México y Argentina), la intervención de los organismos internacionales de crédito (especialmente el Fondo Monetario Internacional) como gendarmes de las finanzas internacionales logró, además de garantizar grandes ganancias a bancos y especuladores, imponer las políticas neoliberales en toda América Latina.

Las 'reformas', que planteaban el 'retiro del Estado de la economía' para dar lugar a que el mercado distribuyera 'eficientemente' los recursos, modificaron fuertemente las estructuras socioeconómicas de todos los países de América Latina. Se implantó un modelo donde desempleo, marginalidad, precarización laboral, exclusión y pobreza son el corolario de la ruptura del entramado social al mismo tiempo que se devasta el productivo.

Uno de los principales objetivos de este plan desindustrializador y dependiente fue el sector hidrocarburífero. Tanto el FMI como el Banco Mundial presionaron por la 'apertura' y 'eficiencia' en los mercados de petróleo y gas que no significaba otra cosa que la privatización (total o parcial) de las empresas estatales y la derogación de las regulaciones de cada país, permitiendo que las petroleras internacionales tuvieran la libertad de obtener ganancias extraordinarias.

El objetivo de las reformas era quitar todo carácter de bien estratégico al petróleo y a la energía en general. Su único valor debía ser el valor económico, desconociendo sus características de recurso natural no renovable e insumo económico básico. En el país donde esto resultó más evidente fue en Argentina, donde las reformas no sólo rechazaron el valor estratégico de los hidrocarburos transformándolos en meros commodities para su exportación, sino que además este objetivo fue explicitado (3).

Si bien sólo dos países permitieron la extranjerización total de sus hidrocarburos y la privatización de sus empresas públicas (Argentina y Bolivia), el resto sufrió grandes transformaciones en sus estructuras, ganando participación el sector privado (preponderantemente extranjero). En este proceso, si bien continuaron manteniendo la mayoría estatal, tanto PDVSA como Petrobras fueron expuestas a la desregulación y a la entrada de capitales privados extranjeros. Sin embargo, la participación de ambas petroleras en los procesos privatizadores del resto de los países de Latinoamérica fue distinta ya que Petrobras, a diferencia de PDVSA, aprovechó las desregulaciones de los mercados energéticos latinoamericanos para transnacionalizar sus operaciones.

PDVSA, una de las principales petroleras a nivel mundial, internacionalizó sus operaciones buscando mercados, focalizando sus operaciones en el downstream (refinación y distribución) en países desarrollados importadores. Recién en los últimos años dirige sus inversiones a Latinoamérica, haciendo primar una idea de integración energética por sobre la rentabilidad. En cambio, Petrobras, si bien primeramente salió en busca de reservas, rápidamente integró sus operaciones en toda América Latina agregando, además, a la extracción de hidrocarburos, la refinación y distribución de naftas, generación de electricidad, transporte de petróleo y gas, y la distribución domiciliaria de gas natural. Estas diferencias exceden los distintos 'estilos de gestión' de dos empresas, y son producto de particulares histórico-políticas de cada país y de sus estructuras productivas.

Brasil: Del monopolio de PETROBRAS a la transnacional integrada

Hasta hace unos pocos años, Brasil carecía de una importante historia petrolera. Luego de la nacionalización de la industria en 1938, el Consejo Nacional del Petróleo reguló el mercado, sin grandes avances en la extracción de petróleo en suelo brasileño. Recién en 1953 fue fundada por el Presidente Getulio Vargas la empresa petrolera estatal Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras). Su función fue principalmente refinar y distribuir los subproductos obtenidos con petróleo importado, ya que Brasil casi no contaba con reservas propias y se encontraba muy lejos del autoabastecimiento. Una petrolera estatal que garantizara energía abundante y a bajo costo era necesaria dentro del plan industrializador que se esperaba llevar adelante. Por eso se tomó como base a la YPF argentina, que había logrado con éxito imponer una empresa estatal integrada que dominaba cada uno de los sectores de la cadena del petróleo y gas. El modelo brasilero impulsó el monopolio estatal del mercado hidrocarburífero para que, con las ganancias obtenidas, Petrobras desarrollara una industria petrolera propia buscando petróleo y gas en suelo brasilero.

Ante el poco éxito de las primeras búsquedas de hidrocarburos efectuadas, Petrobras decide explorar el mar y encuentra petróleo rápidamente. A partir de ese momento se comienza una política agresiva de exploración off-shore (sobre todo en el litoral de Río de Janeiro), desarrollando tecnología propia y obteniendo grandes avances. Así es como en 1985, Brasil iguala las reservas probadas de petróleo de Argentina (cuando en 1980 eran apenas un 50%). Sin embargo, dado el gran crecimiento económico (conocido como 'el milagro brasilero'), debía importar cerca del 60% del petróleo consumido.

Paralelamente, desde una política estatal activa, se realizaron diversas medidas para minimizar la dependencia brasilera al petróleo importado a la vez que la industrialización pesada exigía cada vez más energía. De esta manera, se generó tanto un importante desarrollo de la energía hidroeléctrica (que hoy representa el 65% de la electricidad brasilera) y la utilización de agrocombustibles como el alconafta proveniente de la caña de azúcar.

Ante la necesidad de importar gran parte del petróleo, Petrobras adoptó la estrategia de realizar inversiones en el exterior con el fin de garantizarse reservas, operando en otros países que contaran con petróleo disponible para exportar a Brasil. Esta idea se hizo particularmente importante en la década del 70, con el aumento del precio internacional y la importancia geopolítica que comenzó a significar el acceso a reservas luego de las nacionalizaciones y la aparición de los países de la OPEP como 'terratenientes mundiales'. De esta manera, Petrobras obtuvo concesiones y realizó inversiones en países como Argelia, Colombia, Egipto, Irán o Irak. En la década del 80, las inversiones externas privilegiaron regiones como el Golfo de México norteamericano y el Mar del Norte. Mientras tanto, Petrobras seguía invirtiendo en exploración y explotación del suelo brasilero con las ganancias obtenidas.

En 1990, si bien se habían generado grandes descubrimientos de reservas (duplicando las de 1985 y triplicando las de Argentina), Brasil continuaba importando el 66% del petróleo.

A comienzos de la década del 90, se llevó adelante un cambio en la política energética pública, destinada a bajar la dependencia de la matriz energética brasilera al petróleo importado y a la generación de hidroelectricidad que producía recurrentes crisis por sequías. Además de continuar con el desarrollo de los agrocombustibles, se decide convertir parte de su demanda de petróleo al gas natural e incentivar su uso en la generación termoeléctrica. Hasta entonces el gas natural representaba una porción muy pequeña del consumo energético. Esto era producto de que las reservas de gas propias eran insuficientes para garantizar un desarrollo de la demanda. Además, dado que casi la totalidad de las reservas y la extracción tanto de petróleo como de gas se encuentran en aguas profundas o en pleno Amazonas, la mayor parte del gas extraído junto al petróleo se desperdicia.

Para abastecer a la importante demanda potencial que significaba la generación de termoelectricidad por gas (plantas que fueron creadas por la propia Petrobras) y el consumo industrial y domiciliario de los grandes centros urbanos del sur del país, Petrobras firmó a comienzos de la década (por intermedio de su subsidiaria Gaspetro) un acuerdo con la estatal boliviana Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la construcción de un gasoducto que uniera los dos países. El gasoducto que conecta Santa Cruz (Bolivia) y San Pablo (Brasil) fue comenzado en 1996 y terminado en 1999. En el lado boliviano, el gasoducto pertenece a Ashmore (originariamente Enron), Shell y Gaspetro (Petrobras) mientras que en el lado brasilero Petrobras tiene el 51% y el resto repartido entre Ashmore (ex Enron), Shell, British Gas y otras.

Las reformas neoliberales en Brasil

Como se mencionó anteriormente, la década del 90 generó grandes cambios en las estructuras económicas de toda Latinoamérica mediante la imposición de políticas neoliberales de desregulación y privatizaciones que golpearon particularmente al sector energético. En el caso de Brasil, las transformaciones en la estructura energética fueron impuestas de la mano del presidente Fernando Henrique Cardoso mediante la reforma constitucional de 1995.

La 'Enmienda Constitucional Nº 9' permitió el ingreso de capitales privados a las actividades de hidrocarburos mediante contratos de servicios, mientras se mantenía el monopolio federal. Finalmente, la Ley 9.478 de 1997 transformó en letra muerta el monopolio estipulado en la constitución, al otorgar a los concesionarios la libre disponibilidad de los hidrocarburos (incluyendo el permiso de exportar). Para regular la nueva industria petrolera se creó la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), quitándole a Petrobras la concesión de la mayor parte de las áreas. La nueva agencia se encargaría de realizar rondas anuales de licitación de áreas para la exploración. Si bien la ANP otorgó a Petrobras concesiones sobre las áreas con reservas probadas, la petrolera no recibió compensación por la enorme cantidad de datos sobre yacimientos que se licitaron gracias a las inversiones de la estatal.

En las sucesivas rondas anuales, Petrobras se presenta en igualdad de condiciones que el resto de las petroleras. Sin embargo, dado su mayor conocimiento de las áreas y por haber desarrollado innovaciones tecnológicas siendo la primera empresa del mundo en perforación en aguas profundas, la estatal ha ganado la mayor parte de las áreas más importantes (sola o en asociación con otras petroleras, aunque siempre manteniendo la mayoría accionaria y la operación del proyecto). Sin ir más lejos, en 2006 Brasil consiguió el autoabastecimiento (con la puesta en producción de la plataforma P-50) gracias a las grandes inversiones de Petrobras en aguas profundas. Además, a fin de 2007 ha difundido el descubrimiento del megayacimiento de Tupí (con reservas estimadas que cuadruplicarían a las de Argentina) donde Petrobras tiene la mayoría (al igual que en casi todos los yacimientos de la misma cuenca en la capa pre-sal con altísimo potencial).

El control de Petrobras es tan importante que apenas existe una sola empresa privada (la anglo-holandesa Royal Dutch-Shell) que extrae petróleo en Brasil sin control de la estatal. Sin embargo, existen varios yacimientos en manos de empresas privadas que se encuentran en proceso de desarrollo.

Además de la entrada de capitales privados (que mayoritariamente fueron extranjeros) al mercado hidrocarburífero, se llevó adelante un plan de privatizaciones que incluyó a las generadoras y distribuidoras eléctricas. Si bien Petrobras y los gobiernos estaduales mantuvieron un porcentaje alto luego de las privatizaciones, las empresas privadas (principalmente Enron y Gas Natural) lograron importantes posiciones en las prestadoras de servicios públicos.

Es de señalar también que se realizó una apertura del capital de Petrobras al sector privado. La estatal se transformó en una sociedad de economía mixta cotizando en las bolsas de San Pablo, Buenos Aires y Nueva York. El estado federal mantiene el control accionario (según dictamina su estatuto) a pesar de contar con apenas el 32% del capital social y el BNDES el 8% (al 31/12/06). Esto es así ya que el Estado cuenta con el 56% de las acciones con derecho a voto de la empresa. Por esta razón, a pesar de contar con el control empresario, el estado brasilero no recibe la mayor parte de sus cuantiosas ganancias. La participación privada en las decisiones es importante (aunque no mayoritaria) ya que el estatuto les garantiza un director de cinco.

Bibliografía:
- Campodónico, H. La gestión de la industria de hidrocarburos con predominio de empresas del Estado. CEPAL, División de Recursos Naturales e Infraestructura Nº 121, 2007.
- CEPAL. La inversión extranjera en América Latina y el Caribe - 2005.
- Mansilla, D. Hidrocarburos y política energética. De la importancia estratégica al valor económico: Desregulación y Privatización de los hidrocarburos en Argentina. Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación “Floreal Gorini”, 2006.
- Mommer, B. Petróleo global y estado nacional, Comala.com, 2003.
- BP (British Petroleum) Statiscal Review of World Energy, 2006.

Notas:
1) Anuario BP 2007
2) En realidad, Pemex cuenta con el 4,9% de las acciones de Repsol pero no tiene poder de decisión en la empresa.
3) Ver una descripción de las reformas en Argentina en 'Hidrocarburos y Política Energética.'

Diego Mansilla. Lic. en Economía (UBA), becario del Area de Investigaciones Interdisciplinarias del CCC y miembro del MORENO.

http://www.argenpress.info/nota.asp?num=056122&parte=0