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SOBRE LAS ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO PARA
LA
INICIATIVA YASUNI
Por Luis Corral
Campaña
Amazonía por la Vida
Antecedentes:
La
propuesta de
mantener el crudo represado a cambio de una compensación internacional,
exige
al país desarrollar una aproximación
político ideológica, así como instrumentos financieros concretos para
viabilizar la iniciativa.
A
través del
presente documento se propone advertir sobre los alcances y límites de
varias
opciones de constitución de un fondo de compensación para concretar la iniciativa ecuatoriana.
En
principio, es
importante mencionar, que esta iniciativa no se enmarca dentro de los
mecanismos financieros implementados por Kyoto para incentivar una
reducción
neta de emisiones de carbono. Esta iniciativa supera a Kyoto en dos
perspectivas: primero, no se trata de reducción de emisiones vía
mejoramiento
tecnológico, ni ampliación de las fuentes de sumideros de carbono; esta
iniciativa es más ambiciosa, pretende mantener el crudo bajo la tierra,
como, la forma más efectiva y seria, para
contribuir con la estabilización del cambio climático: en concreto, se
evitaría
la emisión de aprox. 436
millones de toneladas de CO2 al ambiente;
segundo, no recurre a ningún mercado de bonos de carbono: ni al
oficialmente
establecido a partir de Kyoto, ni a
cualquier otro dentro del marco del mercado secundario de bonos. Esta
iniciativa, por lo tanto, no se inserta dentro del marco de la venta de
servicios ambientales. Apela entonces a la comunidad internacional para
la
creación de un fondo de capitalización, con la única condición de no
explotar
el crudo y mantenerlo dentro de la
tierra.
Solamente
el costo
de reducción de las toneladas de carbono, que a través de este
proyecto, no se
emanarían al ambiente, que podría alcanzar un valor actual
neto -VAN-
cercano a los 4.000 millones de dólares, justifica
plenamente la compensación internacional. Sin embargo, existen más
argumentos y
justificativos, como los que se expresan a continuación.
El
primero de
todos, es que los países del norte a través de su modelo económico, han
utilizado la atmósfera del mundo , como un bien de libre acceso, lo han
saturado y provocado una mega externalidad,
llamada cambio climático. En otras palabras, el ambiente y los
pueblos
del sur, principalmente, han subsidiado el desarrollo desequilibrado
del norte.
Los esfuerzos de Kyoto, no avanzan a establecer formas más efectivas
para
cambiar la matriz energética del norte, peor aún a establecer un flujo
de
recursos desde el norte hacia los países pobres y más afectados por las
secuelas del cambio climático. Al contrario se han desarrollado
mecanismos, a
través de los cuales, quienes han sido responsables de esta situación,
pueden
articular un nuevo negocio, asociado con el financimiento de fuentes de
sumidero
en el sur, o fuentes alternativas de energía, cuyas formas de
estructuración
responden a un interés exclusivamente económico, más que a un proceso
de
compensación internacional a la naturaleza y a las poblaciones más
afectadas
por el cambio climático.
Es
por estas
razones que la iniciativa ecuatoriana se ha constituido en un referente
novedoso, creativo, y sobre todo justo para hacer viable una
compensación
internacional, sin otra condición que la de no explotar el petróleo.
Este
documento
partirá de una revisión teórica sobre el tema de los servicios
ambientales,
alrededor de cuyo eje, se podrá analizar las distintas iniciativas de
financiamiento. Las alternativas de financiamiento que se analizará
serán las
siguientes:
a)
Canje de Deuda
b)
Reestructuración de
deuda externa
c)
Venta de servicios
ambientales
d)
Donaciones
e)
Ecoimpuesto
1.
Revisión
teórica sobre las funciones de la naturaleza: hacia la construcción de un enfoque para la
constitución de un fondo de
capitalización para la defensa del Yasuni, y del campo ITT.
Para ello definiremos un concepto de
partida,
luego se analizará las diferentes perspectivas teóricas que existen
sobre el
tema, se revisará las distintas alternativas de financiamiento posible;
finalmente se adoptará un enfoque para plantear recomendaciones y
sugerencias.
a. Cómo
entenderlo?
•
Como
el reconocimiento de que la naturaleza contiene un potencial
productivo, una capacidad de asimilar desechos, y un vasto conjunto de
funciones que la sociedad humana se aprovecha para su beneficio.
•
Son
bienes y servicios de libre acceso, no tienen precio ni su
asignación ha estado dentro del sistema de mercado.
•
Existe
un proceso agresivo de destrucción de la naturaleza; y con ello
de estas funciones tan vitales para la supervivencia del hombre.
•
La
pregunta es cómo se entiende este proceso de destrucción de las
funciones de la naturaleza y cuáles son las vías que se plantea para
garantizar
su conservación y un flujo permanente de estas funciones.
b. Diferentes
Perspectivas
La Economía Neoclásica
•
Hacer
de estas funciones, bienes y servicios transables; a través de
la dotación de derechos de propiedad sobre estas funciones.
•
Su
fundamento se basa en la tragedia de los comunes, planteada por
Harret Hardin: frente al irreversible sobre uso de este tipo de bienes,
debido
a la generalización de un comportamiento free rider; es decir una
apropiación
privada del beneficio frente a una socialización del costo; se sugiere
la
necesidad de dar un título de propiedad privado a dicho bien con el fin
de que
haya una responsabilidad directa sobre su cuidado.
•
Se
plantea establecer un pago por el servicio que prestan cierto tipo
de ecosistemas, a cambio de un uso restringido.
•
Para
el caso del Parque Nacional YAsuni, y del campo ITT, significaría
titularizar los bienes y
servicios que ofrece el campo, en términos de secuestro de carbono,
biodiversidad, producción de agua.
La Economía Ecológica
•
Plantea
que el problema del deterioro ambiental reside en un tipo
de economía (mercado) que no considera
en sus transacciones cuestiones distributivas; no incorpora a las
futuras
generaciones, ni a otras especies. Parte del entendimiento de que a
través del
mercado se imponen horizontes temporales cortoplacistas, que no
coinciden con
los tiempos de la naturaleza (de reproducción y de asimilación
de desechos) y que además
reproduce un juego asimétrico de poder que genera mayor concentración
de la
riqueza.
•
Plantea
que introducir en el mercado dichos servicios significaría
transferir al mercado asimétrico la responsabilidad de definir los
aspectos
distributivos asociados con sus usos; esto puede generar un proceso de
concentración en el acceso a estos recursos y perdida de soberanía para
las
poblaciones usuarias de dichos ecosistemas; con el agravante de que
ésta no
sería garantía de conservación a largo plazo, ya que finalmente la
decisión
residiría en una análisis costo beneficio, donde aspectos claves para
la
reproducción de la vida adquieren un valor monetario y a partir de ello
pueden
ser perfectamente sustituibles con otras alternativas económicas.
•
Apuesta
por la emergencia de un control social, desde las estructuras
campesinas, de tal manera que se logre dar una lógica autocentrada al
proceso
de ocupación, uso y transformación de la tierra. Es decir el problema
no pasa
por una solución técnica económica, sino política. El mercado es un
instrumento
de asignación,sobre el cuál está una política, que es donde se debe
concentrar
los esfuerzos
La
Economía
Institucional
•
Asociada
a la anterior, plantea la posibilidad de que emerjan
instancias de la sociedad que posibiliten un adecuado manejo de estos
recursos;
y que dentro del marco de políticas de conservación y uso restringido,
se
establezcan acuerdos, mecanismos de compensación, instancias de
diálogo, y así
lograr sendas sustentables de uso de los recursos de libre acceso. La
propiedad
no se modifica; pero el comportamiento free rider, tampoco se
generaliza.
Plantean que la figura de estas instancias, podrían ser:
Organizaciones
de Usuarios de
Recursos Compartidos (OURC)[1]
[1] (Appropiators Organization of a Common Pool Resources).
2.
Alternativas
de
financiamiento de la iniciativa ecuatoriana
Donaciones:
¿De qué se trata?
Iniciativa
surgida
desde la sociedad civil: personas naturales o jurídicas, a nivel local,
nacional o internacional, hacen una contribución voluntaria para la
defensa del
Yasuní y por la mantención del crudo bajo tierra en el campo ITT.
Cualquier
persona
natural o jurídica entrega su donación y recibirá un certificado de
garantía a
través del cual puede acceder a su recurso, en caso de que no se
concrete la
misma.
Para
ello se
establecería un fondo fiduciario, internacional, con capítulos
nacionales, que
establezca una garantía de operación del mismo, así como la mayor
transparencia
sobre su manejo. . Habría una red internacional de actores difusores de
la
misma.
Este
fondo
fiduciario podría ser independiente o dependiente del fondo oficial del
gobierno ecuatoriano.
Ventajas
No hay
condicionalidad, a excepción de la no explotación del itt.
Desventajas
Dificultad
de
acceder a un flujo permanente de recursos. Generalmente las donaciones
son
puntuales.
Una
vez establecido
el fondo se puede iniciar un proceso de venta de servicios ambientales.
Dificultad
en
establecer acuerdos sobre el carácter del fondo: no servicios
ambientales, que
responda a un proceso participativo de planificación y control social
de dicho
fondo, acuerdos en relación al uso de fondos
Recomendable: Si, en función de
un proceso de control social del fondo, la estructuración de un
portafolio de
proyectos socialmente definidos, la prohibición de entrar en un proceso
de
venta de servicios ambientales.
Canje de Deuda.
¿De qué se trata?
Mecanismo
que
permitiría sobre la base de una negociación con los acreedores
internacionales,
ya sea de la deuda bilateral con países, o de la deuda con
multilaterales,
hacer un “swap”, “canje de deuda por naturaleza”, a través del cual se
exingue
la deuda, con el compromiso del país, de financiar un determinado tipo
de
proyectos y programas de conservación.
Ventajas: Liberación de recursos
del presupuesto general del estado, que podría alimentar el fideicomiso
oficial, e incrementar el monto de recursos mínimos requeridos para
hacer
viable la propuesta.
Desventajas: Los términos del
canje. De partida se acepta la legitimidad de la deuda externa, a pesar
de que
importantes tramos de la misma, pueden ser definidos oficialmente como
ilegítimos. Dentro de este marco se
renuncia a la demanda de ilegitimidad de dichos préstamos, lo que hace
que la
negociación global sobre la deuda externa sea menos justa, más aún
ahora que se
ha establecida una comisión de auditoria integral de la misma.
Por
otro lado,
dados los tipos de canje que se han dado, gran parte de los mismos
vienen
acompañados de una serie de condicionalidades, que limitarían la
perspectiva
soberana de uso de los recursos. Por ello es importante construir un
portafolio
de proyectos, cuyos contenidos hayan surgido de un proceso activo de
participación social.
Recomendable: No, sin previo
resultado de la auditoría llevada a cabo por la CAIC
Reestructuración de deuda externa a través de la emisión
de un bono especial.
¿De qué se trata?
Mecanismo
de
reestructuración de la deuda externa para convertir una deuda costosa
en
términos financieros, en una deuda menos honerosa, y una deuda que
tiene una
peso fuerte sobre la caja fiscal en una deuda que transfiera pagos al
futuro.
Sobre la base de este mecanismo el país ha reestructurado parte de su
deuda
externa, a través de iniciativas como el plan brady, o con la emisión
de los
bonos global.
Ventajas:
Este
podría ser un
mecanismo bastante ágil y masivo para capitalizar el fondo itt yasuní.
Se
liberarían
recursos del presupuesto general del estado, que podría alimentar el
fideicomiso oficial, e incrementar el monto de recursos mínimos
requeridos para
hacer viable la propuesta.
Desventajas: Los términos de la
reestructuración.
Como
en el caso del
canje de deuda se acepta la legitimidad del tramo de deuda externa que
se vaya
a reestructurar. La emisión de nuevos bonos (brady, baker, global) han
tenido
vicios de diverso tipo por lo cual su reestructuración simplemente
legitimaría
este tramo de la deuda.
Por
ejemplo gran
parte de esta deuda se podrá considerar
ilegítima por su origen, debido a que gran parte de la misma se
originó
en el proceso de sucretización de la deuda y luego de condonación al
sector
privado. Puede ser considerada ilegítima por el proceso de negociación
que se
siguió para su reestructuración: en el caso de los bonos brady se
estableció un
proceso de negociación asimétrica, donde los deudores no pudieron
establecer un
cartel, como si lo hicieron los acreedores. En el caso de los bonos
global, a
pesar de que el valor en los mercados financieros de la deuda externa
estaba
por debajo del 30%, luego de la reestructuración su valor llegó incluso
a
superar el valor nominal de la misma. Por esta y otras razones, que
está
determinando la CAIC, estos procesos de reestructuración han sido
lesivos para
el país: han ganado los tenedores; para el país significó pasar deuda
de corto
a largo plazo, quizás en algún caso con un costo financiero menor.
Sobre
el bono
Yasuni ITT (Todavía no se podría emitir comentarios públicos)
Este
bono pretende:
a)
Reestructurar deuda
costosa por
deuda barata, o incluso sin costo financiero. No se ejecutaría el bono
si el
estado ecuatoriano no explota el bloque itt. (Al menos hasta antes de
su
vencimiento: 40 años).
b)
Transferir la deuda
al futuro (40
años). Es decir en la fecha de vencimiento no se extingue la deuda,
pero si se
extingue el compromiso de no explotar el itt. Lo más lógico será pensar
que se
explote el campo para incluso poder pagar parte de esa deuda
transferida al
futuro.
Recomendable: No, sin previo
resultado de la auditoría llevada a cabo por la CAIC
Venta de servicios ambientales
¿De qué se trata?
Tal
como se
explicó, significaría
titularizar los bienes y servicios que ofrece el campo ITT Yasuni, en
términos
de secuestro de carbono, biodiversidad, producción de agua, etc, y
venderlos
dentro de los mercados oficiales existentes (Kyoto), o los mercados
secundarios.
Ventajas:
Recursos
económicos
de fácil acceso.
Desventajas
Atentado
contra los
pueblos indígenas en aislamiento voluntario
Pérdida
de
soberanía nacional y de los pueblos indígenas
Recomendable: No, bajo ningún
concepto
Ecoimpuesto
¿De qué se trata?
Los
países
exportadores de crudo, dentro del marco de la OPEP, establecerían un
ecoimpuesto a cada barril de exportación, con en fin de establecer un
fondo que
permita capitalizar recursos para el financiamiento del una
reconversión
energética en dichos países y para salvaguardar zonas frágiles de la
explotación hidrocarburífera.
Ventajas:
Se
establecería un
costo adicional para los países usuarios del petróleo, principales
responsables
del cambio climático.
El
fondo se
manejaría en forma soberana por los miembros integranes de la OPEP.
Capitalización
inmediata del fondo Yasuní Itt
Desventajas:
Recomendable: Altamente
5. Enfoque y Recomendaciones Generales
Definitivamente frente a una problemática de
destrucción agresiva de las funciones de la naturaleza, dentro del
marco de un
modelo de desarrollo basado en la explotación de recursos primarios
generadores
de pasivos sociales, culturales y ambientales de enorme magnitud,
ignorados por
el sistema de cuentas nacionales, se debe plantear una discusión más
profunda
sobre la política nacional sobre los recursos naturales y sobre el
modelo de
desarrollo, de forma que se pueda enfrentar los problemas
estructurales, como
la propiedad de los recursos y la
distribución de los beneficios y costos de cualquier opción impulsada
por el
estado.
Para el caso de la iniciativa Yasuni ITT, se
considera que se pueden utilizar ciertos mecanismos de financiamiento
que no
comprometan, la soberanía del país y de las poblaciones indígenas que
en este
territorio habitan.
En este sentido se recomienda:
- Fortalecer política nacional y regional de protección
de las áreas protegidas, zonas frágiles, y territorios
indígenas: se debe establecer una moratoria indefinida de la
explotación petrolera en estas zonas.
- Priorizar, como herramienta de regulación, control y
planificación, el ordenamiento territorial participativo del territorio
nacional, de las áreas protegidas y de las zonas frágiles,
fortaleciendo concomitantement, los derechos colectivos de las
nacionalidades y pueblos indígenas del país.
- Cualquier mecanismos que se utilice debe mantener al
recurso fuera de la lógica de mercado; la administración de los mismos
deben responder a acuerdos multicriteriales, que permiten el ejercicio
de la construcción social de acuerdos.
- En relación a los mecanismos de financiamiento:
- Se recomienda constituir un fondo de conservación, que
puedan estar regulados por instancias de alta participación de las
comunidades usuarios y “proveedoras” del servicio. Los incentivos
económicos que se creen deben estar supeditados a estos ejercicios de
planificación local.
- La comunidad internacional comprometid con un cambio de
modelo energético y de desarrollo, apoyaría esta iniciativa sin más
condición que mantener el crudo represado. Sería como una forma de
devolver a los países del sur el subsidio histórico que los países del
sur han dado al desarrollo desequilibrado del norte.
- Concomitantemente, se sugiere que se fortalezca la
capacidad política de los actores que por ahora están con la custodia
de estas funciones; para que desde la lógica indígena, desde la pequeña
escala, y desde el control local del proceso de ocupación y uso, se
vaya dando una dirección autocentrada a los fondos que se logré
capitalizar, para la conservación de la naturaleza y sus funciones.
- En términos de la heramienta económica, se sugiere que
no se implementen ejercicios de valoración eminentemente económico,
precondición que se sugiere para tener un referente y que
posteriormente el mercado oriente las asignaciones eficientes y su
distribución. Estos ejercicios, puede ser muy
peligroso, en tanto y en cuanto, conduce a una doble reducción de la
función de los ecosistemas y de los bosques: reduce un determinado
espacio (ecosistema) a un servicio, que en el intento de cuantificarlo
se lo valora y se le asigna un precio, incurriendo en una nueva
reducción; posteriormente, ya sin sus cualidades someterlo a un juego
de fuerzas entre quienes ofertan y lo demandan; y que este juego
defina, su precio, defina su distribución. Es natural que quienes más
tienen pueden quedarse con el recurso en su totalidad.
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